中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），為加快建立可持續(xù)的城市更新模式、推動城市高質(zhì)量發(fā)展指明方向。為此，記者專訪了中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉，就城市更新行動中的關鍵問題進行深入探討。

　　重塑城市治理的邏輯

　　記者：當前我國城市發(fā)展面臨哪些深層次矛盾，如何推動城市更新工作從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“更新提質(zhì)”？

　　肖超偉：過去，我國城市在快速發(fā)展中取得顯著成就，但也積累了不少問題。傳統(tǒng)發(fā)展模式下，地方政府過度依賴土地財政，通過郊區(qū)增量土地開發(fā)推動城市外延式擴張。然而，這種路徑已難以適應高質(zhì)量發(fā)展要求。如今，城市中心區(qū)域的老舊小區(qū)、商業(yè)街區(qū)及公共服務設施普遍存在功能滯后、空間品質(zhì)下降、生態(tài)承載力不足、智能化水平偏低等問題。這些問題不僅影響了居民生活環(huán)境，還加劇了城市空間結(jié)構(gòu)的失衡。所以，推動城市從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“更新提質(zhì)”迫在眉睫。

　　此次提出建設“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的模式，正是以“人”的需求為核心。“好房子”是基礎，它不僅要滿足抗震防火等安全底線，更要提升空間舒適性與智能化水平，讓居民住得安心、舒心。“好小區(qū)”是延伸，通過優(yōu)化公共空間、完善服務設施，讓居住單元從單純的“物理容器”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罟餐w”，增強居民的歸屬感。“好社區(qū)”是關鍵紐帶，以“15分鐘生活圈”為抓手，統(tǒng)籌教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務供給，同時激發(fā)居民參與治理的內(nèi)生動力，實現(xiàn)空間提質(zhì)與人文關懷的融合。“好城區(qū)”則是頂層目標，要求在更大尺度上統(tǒng)籌空間布局優(yōu)化，把城市當作有機生命體來對待。這四個層次層層遞進，重塑了城市治理邏輯，最終讓城市發(fā)展成果切實惠及人民群眾，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　八項任務的內(nèi)在邏輯與協(xié)同路徑

　　記者：《意見》提出的八項城市更新任務，它們之間存在怎樣的內(nèi)在邏輯，又該如何協(xié)同推進？

　　肖超偉：這八項任務——加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化，始終以“以人為本”為核心，體現(xiàn)了人民城市的發(fā)展理念。

　　從邏輯鏈條來看，既有建筑改造和老舊小區(qū)整治是基礎工作，直接關系到居民的居住安全與民生福祉，解決的是老百姓最基本的生活需求問題。完整社區(qū)建設在此基礎上，通過完善公共服務設施，如增設社區(qū)食堂、便民超市、健身場所等，大大提升了基層單元的生活便利性，讓居民在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)服務。老舊街區(qū)、廠區(qū)更新和城市功能完善則從片區(qū)層面出發(fā)，優(yōu)化空間布局，引入新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，激活經(jīng)濟動能，讓城市空間煥發(fā)新活力。基礎設施改造與生態(tài)修復是保障城市運行韌性和可持續(xù)性的關鍵，良好的基礎設施和生態(tài)環(huán)境是城市健康發(fā)展的根基。而歷史文化保護貫穿始終，它維系著城市的精神內(nèi)核，讓城市在發(fā)展過程中保留獨特的文化記憶。

　　要協(xié)同推進這些任務，地方政府必須加強城市更新工作的體檢評估和統(tǒng)籌規(guī)劃，打破部門之間的壁壘。比如，在推進老舊小區(qū)改造時，需要住建部門、規(guī)劃部門、民政部門等協(xié)同合作，住建部門負責房屋改造，規(guī)劃部門優(yōu)化小區(qū)及周邊空間布局，民政部門完善養(yǎng)老等公共服務設施。只有形成政策合力，各項任務才能目標一致、共同發(fā)力，實現(xiàn)城市整體功能和品質(zhì)的系統(tǒng)性提升。

　　構(gòu)建多元化投融資的長效支撐機制

　　記者：城市更新資金投入大、周期長，《意見》構(gòu)建的多元化投融資機制將如何發(fā)揮作用？

　　肖超偉：多元化投融資機制的核心就是為城市更新提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障。《意見》構(gòu)建的“財政引導-金融創(chuàng)新-社會參與”融資體系具有三重支撐作用。

　　中央財政資金和超長期特別國債將重點支持基礎設施升級、管網(wǎng)改造、生態(tài)修復等公益性項目。這些項目關系到城市的安全運行和生態(tài)環(huán)境改善，但經(jīng)濟效益不明顯，需要政府財政資金發(fā)揮引導作用，筑牢城市發(fā)展的基礎。

　　金融機構(gòu)的信貸創(chuàng)新和市場化工具則能撬動社會資本參與商業(yè)性項目。比如，金融機構(gòu)可以創(chuàng)新推出城市更新專項貸款，為商業(yè)街區(qū)改造、老舊廠區(qū)產(chǎn)業(yè)升級等項目提供資金支持。通過這些創(chuàng)新金融工具吸引長期資本投入，能有效避免項目因資金斷裂而停滯，激活市場活力。

　　特別要強調(diào)的是社會力量的深度參與，這是實現(xiàn)可持續(xù)運營的關鍵。鼓勵業(yè)主自拆自建、自主更新，引導居民以資金或產(chǎn)權入股等方式參與社區(qū)改造，這種模式將居民短期利益與項目長期收益緊密結(jié)合。比如，在某老舊小區(qū)改造中，居民以產(chǎn)權入股的方式參與，小區(qū)改造完成后，通過商業(yè)設施運營產(chǎn)生收益，居民可以獲得分紅。這樣一來，不僅降低了政府財政壓力，還激發(fā)了群眾的主體意識，形成共建共治共享的良性機制，確保后續(xù)管理責任的落實，實現(xiàn)“誰投入、誰受益”的可持續(xù)循環(huán)。

　　全周期管理的實施路徑

　　記者：《意見》強調(diào)樹立全周期管理意識，具體該如何實施？

　　肖超偉：尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，對確保城市更新的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性至關重要。具體實施可以從四個方面著手。

　　第一是動態(tài)體檢，建立“年度體檢+季度監(jiān)測”機制。就像給城市定期做全面檢查和日常健康監(jiān)測一樣，通過專業(yè)評估和數(shù)據(jù)分析，及時發(fā)現(xiàn)城市存在的問題，做到早發(fā)現(xiàn)早處置，避免問題積累惡化。

　　第二是精準規(guī)劃，推行“專項規(guī)劃-片區(qū)策劃-項目方案”三級傳導。專項規(guī)劃從宏觀層面確定城市更新的總體目標和方向，片區(qū)策劃結(jié)合區(qū)域特點細化更新策略，項目方案則具體落實到每個更新項目。這樣確保各個層面的規(guī)劃相互銜接、空間協(xié)同，避免盲目建設和資源浪費。

　　第三是智慧治理，搭建“城市信息模型（CIM）”平臺。利用CIM平臺整合城市的各類空間信息，通過可視化的方式呈現(xiàn)城市現(xiàn)狀和更新規(guī)劃。借助這個平臺，城市管理者可以更科學地進行決策，提高城市更新的效率和質(zhì)量。

　　第四是長效運營，建立“建設-運營-評估”閉環(huán)。在城市更新項目建設完成后，不能忽視后續(xù)的運營管理。通過定期評估項目的運營效果，及時發(fā)現(xiàn)問題并進行優(yōu)化調(diào)整，避免“重建輕管”，確保改造成果能夠長期發(fā)揮效益。

　　歷史文化保護的創(chuàng)新范式

　　記者：在城市更新中，如何平衡歷史文化保護與城市發(fā)展的關系？

　　肖超偉：文化傳承是城市更新的精神底色。在城市更新過程中，一方面要堅守保護底線，通過立法和規(guī)劃明確歷史街巷、建筑的保護要求，堅決避免大拆大建。比如，對于具有歷史價值的古建筑，要制定詳細的保護方案，嚴格按照保護要求進行修繕和維護。

　　另一方面，要創(chuàng)新活化利用方式。在保留傳統(tǒng)風貌的基礎上，賦予老空間新功能，使其融入現(xiàn)代生活。例如，將一些閑置的歷史建筑改造為社區(qū)文化中心，舉辦文化展覽、藝術活動；或者改造成創(chuàng)意工坊，吸引文創(chuàng)企業(yè)入駐，既留住了鄉(xiāng)愁記憶，又激發(fā)了城市活力。

　　同時，更新過程中應充分聽取居民意見，讓公眾成為文化傳承的參與者而非旁觀者。可以通過召開居民座談會、開展問卷調(diào)查等方式，了解居民對歷史文化保護和利用的想法和建議。唯有將歷史文脈融入城市功能提升和社區(qū)治理中，才能讓文化認同轉(zhuǎn)化為凝聚人心的力量，實現(xiàn)“城市有變化、居民有溫暖、文脈有傳承”。

　　此外，城市更新還需要回應青年人與新市民的迫切需求。青年人是城市活力的源泉，他們能否安居樂業(yè)直接關乎城市的未來競爭力。在推進城市更新建設過程中，要重點增加保障性租賃住房的供給。可以通過存量房源改造、閑置資產(chǎn)盤活等方式，為青年群體提供租金可負擔、通勤更便利的居住選擇，幫助年輕人、新市民扎根城市，真正實現(xiàn)“住得下、留得住、有尊嚴”，讓城市更新與青年發(fā)展同頻共振，為我國高質(zhì)量發(fā)展注入可持續(xù)的活力與動能。

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